Úpravy územního plánu

hyperÚzemní plán Prahy, schválený v roce 1999, prošel mnoha změnami a úpravami. Změn se za 15 let projednávalo přes dva tisíce. Počet úprav přesáhnul 1200. Mnohé z nich poškodily pražské čtvrti a zhoršily život místních obyvatel. Teprve koncem roku 2013 označil Nejvyšší správní soud úpravy s vyloučením veřejnosti za nezákonné. Potvrdil, že pro příště se musí úpravy schvalovat na veřejném jednání zastupitelstva a občané mají právo se k nim vyjádřit.

Rozdíl mezi změnou a úpravou územního plánu je značný. Zatímco změny (typicky satelitní městečka v polích, kancelářské budovy, zastavování zeleně a veřejných prostranství) musí zastupitelé projednat s veřejností, úpravy se řešily za zavřenými dveřmi a veřejnost se o nich dozvěděla, až když byly schválené. Dokonce ani vlastníkům pozemků a staveb sousedících s územím, kde se úprava provádí, neposkytují právní předpisy dostatečnou ochranu jejich práv.  

Dopady úprav však mohou být stejné nebo i hroší než je tomu u změn. Úpravou se mění tzv. kód využití území, který obsahuje koeficient podlažních ploch a koeficient zeleně, což v praxi znamená, že investor může stavět třeba osmipodlažní dům namísto původního třípodlažního.

Dva příklady území, kde projevily úpravy
studie2010 6 18 4x novy 2
Mrazírny sedlec: po uzavření provozu se developeři pokoušejí získat povolení pro stavbu co nejvyšších domů. Více >>> Velké Roztyly: na Jižním Městě se obyvatelé již řadu let brání výstavbě komplexu mrakodrapů Více >>>

Možnost pořizovat úpravy územního plánu měl magistrát proto, že územní plán byl schválený ještě podle starého stavebního zákona a měl tzv. závaznou a směrnou část. Právě směrná část se může měnit prostřednictvím úprav (závazná pomocí změn). Podnět k úpravě může podat kdokoli (ke stavebnímu úřadu) a o provedení úpravy rozhoduje Odbor územního plánu Magistrátu (podrobnosti o oficiálním postupu Magistrátu).

Ze souhrnné databáze úprav územního plánu, kterou magistrát sice provozuje, ale málokdo o ní ví, vyplývá, že ještě před nedávnem úředníci pořídili několik desítek nových úprav, ačkoli proti tomuto postupu vystupovali nejen občané a jejich spolky, ale také Ministerstvo pro místní rozvoj označilo tuto praxi za nesprávnou.

Přehled schválených úprav územního plánu

Kalendářní rok

Počet schválených úprav

2000, 2001 a 2002

89

2003

45

2004

83

2005

64

2006

84

2007

85

2008

81

2009

73

2010

77

2011

68

2012

59

2013

46

Celkem

854

xlsxPřehled schválených úprav v letech 2011 - 2013142.74 KB

Jak se proti úpravám územního plánu bránit?

172Do budoucna je zřejmé, že se úpravy územního plánu nemohou provádět skrze netransparentní kroky úředníků a budou muset být projednávány stejně jako změny územního plánu. To ovšem může mít i negativní dopady, neboť již dnes zastupitelé projednávají až několik desítek změn územního plánu na každém svém zasedání.

Spíše by tedy mělo dojít k výraznému omezení změn územního plánu a měly by být prováděny jen ty skutečně nejnutnější změny a ve zbytku by se územní plán měl revidovat tak, jak to předpokládá stavební zákon – jednou za čtyři roky a nikoli chaoticky a dle požadavků investorů.

Otázkou zůstává, co se schválenými úpravami územního plánu. Jedna z cest vede přes správní soudnictví. Každý vlastník, který byl úpravou dotčen na svém právu, se jistě může obrátit na Městský soud v Praze a domáhat se zrušení této úpravy jako opatření obecné povahy. Samozřejmě bude vždy záviset na posouzení soudu, jestli bude míra dotčení na právech dostatečná a jestli budou shledány důvody pro zrušení úpravy územního plánu. Zásadním důvodem však je samo porušení procesu přijímání úpravy územního plánu a její schválení nepříslušným orgánem – namísto Zastupitelstva pouze Magistrátem. Tento postup se vztahuje pouze na úpravy, které nejsou starší než tři roky.

Druhou cestou je správní přezkum ze strany Ministerstva pro místní rozvoj. MMR již dříve upozorňovalo na to, že „je kód míry využití území způsobilý zasáhnout do práv dotčených subjektů, zde zejména vlastníků nemovitostí, ale i do práv veřejnosti, a proto musí být jeho změna provedena procesem určeným stavebním zákonem pro změnu územního plánu.“[15]

Poté, co se na něj Arnika obrátila se žádostí o přezkum konkrétní úpravy v Sedlci, přiklonilo se taktéž k závěru, že je potřeba nezákonné úpravy řešit. MMR však současně upozornilo na problém, který spočívá v možná svízelné mechanické aplikaci nového právního názoru na dosavadní tolerovanou a dříve NSS potvrzovanou praxi. Celou věc předložilo ministerstvo svému Poradnímu sboru pro stavební právo a zatím tedy není jisté, jak bude postupovat.[16]

Úpravy u Nejvyššího správního soudu

Cesta k tomu, aby Nejvyšší správní soud (NSS) prohlásil praxi pořizování úprav za nezákonnou, byla trnitá. Soudci totiž nejprve dospěli k závěru, že změny směrné části samy ještě o sobě neznamenají zásah do hmotných práv, i když výrazně mění míru využití území (tj. kupř. umožňují několikanásobně rozsáhlejší výstavbu než původní územní plán) a ne vždy jsou takové úpravy skutečně opatření obecné povahy v materiálním slova smyslu.

Podle NSS bylo možné konkrétní podobu výstavby „posoudit až po předložení projektové dokumentace ve fázi územního řízení. Teprve tehdy bude rovněž možno posoudit, zda realizací záměru dojde k dotčení práv navrhovatelů a zda tedy budou mít alespoň v územním řízení postavení účastníka podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Nutno znovu zdůraznit, že věcnou legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy může mít vlastník nesousedícího pozemku jen zcela výjimečně, např. tehdy, pokud by z konkrétních okolností bylo již v této fázi nepochybné, že při jakémkoli způsobu realizace změny územního plánu dojde k dotčení vlastnických práv majitelů pozemků a staveb, a to nejen sousedních, ale i vzdálenějších.“[1]

NSS navíc poznamenal, „že i kdyby k dotčení na právech navrhovatelů došlo, nebyly by jejich námitky důvodné. To, že je změna směrné části územního plánu v daném případě po materiální stránce opatření obecné, ještě neznamená, že se na proces jejího přijetí vztahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Ten se vztahuje jen na případy, kdy podle § 171 zvláštní zákon ukládá vydat opatření obecné povahy. To však v daném případě zvláštní zákon neukládá, protože, jak je již shora uvedeno, přechodné ustanovení § 188 odst. 3 nového stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb. ve znění zákona č. 68/2007 Sb. a zákona č. 191/2008 Sb.) odkazuje ohledně procedury změny směrné části územního plánu na stavební zákon č. 50/1976 Sb., který institut opatření obecné povahy neznal.“[2]

Postup potvrdil také Ústavní soud, podle kterého „NSS neupřel stěžovatelce možnost hájit její zájmy a práva před správními orgány, pouze s odkazem i na svou předchozí judikaturu vyložil, že příslušné námitky bude moci stěžovatelka uplatnit v návazných správních řízeních, kde bude možno posoudit možný zásah a jeho rozsah do stěžovatelčiných hmotných subjektivních práv. Případná stavba realizovaná na základě změny (směrné části) územního plánu získá konkrétnější podobu až v územním řízení.“[3]

Později se problematikou úprav směrných částí územního plánu zabýval taktéž Městský soud v Praze, který dospěl k závěru, že podle „o úpravě směrné části této dokumentace rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů." Z tohoto ustanovení jednoznačně vyplývá, že se rozlišuje změna územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny a úprava směrné části této dokumentace. V daném případě se jedná o úpravu směrné části územního plánu, a proto byl příslušný k přijetí této úpravy odbor územního plánu Magistrátu hl. m. Prahy a při tom postupoval podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů."[4]

Následně obdobně rozhodl Krajský soud v Brně[5]a kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla předložena prvnímu senátu NSS. Ten se kvůli svému odlišnému názoru na otázku úprav územního plánu obrátil na rozšířený senát, který se díky tomu v září 2013 vyjádřil k otázce, jak mají být pořizovány úpravy územního plánu.[6]

V konkrétním případě se jednalo o Územní plán města Brna, který vymezoval konkrétní plochu nacházející se v těsné blízkosti sídliště Majdalenky jako smíšenou plochu obchodu a služeb. Magistrát města Brna, odbor územního plánování a rozvoje posléze na žádost investora provedl zvýšení indexu podlahové plochy (dále také jen „indexů") pro předmětnou plochu SO z 0,6 na 1,3 tak, aby zde mohla být provedena výstavba několika podlažního domu a se zvýšením indexu souhlasilo Zastupitelstvo městské části Brno – Sever.

Investor následně požádal o zvýšení indexu na 2, 2 a Magistrát města Brna žádosti vyhověl tak, že předmětnou plochu rozdělil na dvě části, z nichž jedné (určené pro umístění objektu) stanovil IPP 2,2 a druhé IPP 1,0 s tím, že tak nebude překročen maximální IPP 1,3 pro celou funkční plochu dle platného územního plánu. Nakonec byl na základě žádosti index 2, 2 stanoven pro celou plochu, neboť jinak byl dle investora záměr nerealizovatelný.

Věc se dostala před krajský soud v Brně, kde navrhovatel, vlastník bytové jednotky v rámci SJM ve vzdálenosti ca 50 m od daného záměru, tvrdil, že zvýšení IPP umožňuje umístění dalšího bytového domu v již nyní nadměrně zatíženém území, čímž dojde ke zhoršení kvality bydlení. Namítal, že úprava směrné části byla vydána orgánem, který k tomu neměl potřebnou pravomoc, že zcela chyběl proces projednání a schválení této změny a že index nemůže být stanoven směrně, nýbrž závazně. Nesouhlasil též s odůvodněním zvýšení indexu a poukazoval na nedostatky výše uvedené aktualizace územní studie.[7]

Krajský soud v Brně jeho návrh zamítl s odkazem na již zmíněný rozsudek NSS,[8] kde soud dospěl k závěru, že změnou směrné části územního plánu spočívající ve zvýšení koeficientu podlažních ploch a snížení koeficientu zeleně, nebyla dotčena hmotná práva navrhovatele.

Rozšířený senát: úprava musí být projednána stejně jak změna

Rozšířený senát NSS dospěl k závěru, že index „vyjadřuje intenzitu využití území (např. z hlediska utváření charakteru území, možného zatížení technické infrastruktury apod.), tj. počet m2 hrubé podlažní plochy na m2 základní plochy. Stanovuje se za účelem regulace zástavby, aby nedošlo k překročení únosné míry zatížení území a aby byly zajištěny urbanistické hodnoty.“[11] Soudci také zdůraznili, že to, „jaké hodnoty IPP jsou pro určité plochy vymezeny, nemá být důsledkem nahodilosti či individuálních zájmů jednotlivých vlastníků nemovitostí nacházejících se v regulovaném území.“[12]

Index je tak prostorovým regulativem území a jeho vymezení je závazné, může proto zasáhnout do vlastnických práv. Vzhledem k tomuto jeho charakteru jej nelze změnit jen úpravou směrné části v neveřejném procesu. Rozšířený senát se domnívá, že pokud má být index stanoven v závazné části, není možné jej měnit jinak než postupem podle § 188 odst. 3 stavebního zákona, a to formou OOP. Stanovení indexu a jeho změna nepřísluší orgánu, který může měnit směrnou část. Nesprávné směrné vymezení indexu tak „nemůže mít za následek to, že se na takovou část územního plánu bude nadále po právu hledět jako na jeho směrnou část se všemi z toho vyplývajícími zákonnými důsledky.“[13]

Rozšířený senát ještě dodal, že je možné nesprávně vymezený regulativ prostorového uspořádání území (ať už označený jako index nebo koeficient zastavěné plochy) ve směrné části územní plánu obce nebo změny takového regulativu napadnout návrhem na zrušení OOP podle soudního řádu správního.[14]

Aktualizovanou právní analýzu problematiky rušení úprav si můžete přečíst zde.

[1] Rozsudek NSS ze dne 11. června 2009 sp. zn. 3 Ao 2/2009 – 93 nebo rozsudek NSS ze dne 24. února 2010 sp. zn. 4 Ao 1/2010 – 43

[2] Rozsudek NSS ze dne 11. června 2009 sp. zn. 3 Ao 2/2009 – 93, v rámci poznámky obiter dictum

[3] Usnesení ÚS III. ÚS 1391/10 ze dne 26. srpna 2010

[4] Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. června 2012 sp. zn. 6 A 50/2012.

[5] Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. listopadu 2012, sp. zn. 66 A 3/2012.

[6] Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. září 2013 sp. zn. 1 Aos 2/2013.

[7] Tamtéž.

[8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2010, sp. zn. 4 Ao 1/2010

[9] Tamtéž.

[10] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2010, sp. zn. 4 Ao 1/2010 – 43

[11] pdfUsnesení rozšířeného senátu NSS260.06 KB ze dne 17. Září 2013 sp. zn. 1 Aos 2/2013 – 116

[12] Tamtéž.

[13] Tamtéž.

[14] Tamtéž.

[16] pdfVyrozumění o vyřízení podnětu539.73 KB k provedení nezkumného řízení ze dne 9. 1. 2014, č. j. 36286/2013-81, Ministerstvo pro místní rozvoj.