Brněnské kovbojky

Z územního plánování se stal byrokratický subsystém s vysokým korupčním potenciálem, který začal žít svým vlastním životem, zjistili soudci brněnského Nejvyššího správního soudu (NSS). V posledních šesti letech představovali jedinou autoritu, která dokázala zabránit tomu, aby mocný aparát pod záminkou veřejného zájmu válcoval základní práva občanů. Některé rozsudky soudců se čtou téměř jako detektivka. O co méně se totiž v procesech územního plánování dokázala orientovat veřejnost, o to lépe se jej naučily využívat lobbistické skupiny a volení zástupci lidu ve svůj vlastní prospěch. Muži a ženy v taláru odvedli kus práce i na tom, aby hoře paragrafů vrátili lidský rozměr. Štafetu nyní předali kolegům na krajských soudech, kteří se rozsáhlou judikaturou prokousávají za pochodu. Na jejich verdikt už čeká například žaloba pražských Benic. Změnu čtyřiceti hektarů oranice v katastru městské části na stavební parcely schválili zastupitelé "velké Prahy", přestože prostředkem pole má vést železniční trať. Aby vyhlídka zůstala vyhlídkou František Gemperle začal pronikat do tajů územního plánování někdy před pěti lety, když zjistil, že na hřišti vedle Gymnázia Nad Kavalírkou v pražských Košířích se developer chystá vybudovat 130 bytů. Projekt líbivě zabalený jako dům pro seniory – na hřišti se přece byty stavět nesmějí – zatím dokázal jen zdržovat. Když se na něj obrátil jeden z jeho známých, že mu má před okny v lokalitě s příznačným názvem Na Vyhlídce vyrůst bytový dům, už ale věděl, jak na to. V rámci projednávané změny územního plánu asi tisícovky metrů zeleně na stavební parcely podali námitku, pod kterou se podepsalo sedmdesát lidí ze sousedství. Poměrně precizně v ní zdůvodnili, ve kterých bodech je změna v rozporu se Zásadami územního rozvoje (nadřazený dokument kraje ve větším měřítku, ze kterého musí územní plány jednotlivých obcí a měst vycházet – pozn. red.) a stavebním zákonem. Magistrát se s námitkou vypořádal jednou větou: "Nejedná se o zelené svahy ve smyslu ZUR, ale o přerušení celoměstského systému zeleně." Tím to pro něj skončilo.
Nepomohlo ani to, že pro změnu nezahořel útvar rozvoje města a ministerstvo životního prostředí. Zastupitelé ji v roce 2010 schválili.
Gemperle a spol. se odmítli vzdát a zkusili podat žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.
A slavili: soud změnu zrušil.
"Ukázalo se, že bránit se změnám územního plánu, které vedou k nekoncepčnímu rozrůstání města do krajiny, je poměrně jednoduché. Lidé ale nevědí, že tato možnost existuje. Nejde přitom o nijak drahý a složitý proces," říká zástupce sdružení Arnika Martin Skalský, který v Košířích se žalobou pomáhal a aktuálně připravuje další. Skalský je přesvědčen, že územní plánování v Praze "má velmi temné souvislosti s pražskými kmotry".
V Košířích se rozhodla Arnika vzít náklady na právní zastoupení na sebe. Vyšlo ji to na zhruba dvacet tisíc. Lidé ale mohou sepsat žalobu i sami. Soudy navíc v těchto případech postupují rychle. NSS měl jen měsíční lhůtu, od Nového roku se prodloužila na tři měsíce. Košíře mají podle právníka Ondřeje Tošnera, který žalobu připravoval, přesah i pro další případy, kdy má zmizet kus zeleně jen proto, že tam chce někdo něco postavit.
"To totiž nemůže být samo o sobě akceptovatelný důvod, potvrdil soud," podotýká Tošner. Soudci zároveň uvedli, že úředníci nemohou ignorovat paragraf 55 stavebního zákona. Ten zakotvuje zásadu, že další zastavitelné plochy je možné vymezovat až ve chvíli, kdy jsou ty současné vyčerpány.
Přílepek rozjel vlnu žalob Soudní přezkum územních plánů umožnil přílepek k zákonu o elektronických komunikacích z roku 2005, který zavedl institut opatření obecné povahy. Ten musel být přezkoumatelný v rámci soustavy správního soudnictví a příslušným se stal Nejvyšší správní soud. První případ, který NSS řešil, nebyl tedy z oblasti územního plánování, ale telekomunikací: T-Mobile se přel s Českým telekomunikačním úřadem (ČTÚ) o přenositelnost telefonních čísel. Paradoxně od té doby se už soud agendou ČTÚ prakticky nezabýval. Stavební zákon ovšem v roce 2007 stanovil, že povahu opatření obecné povahy mají i územní plány, a od té doby se na NSS začaly valit spory. V průběhu šesti let žalovali lidé u NSS kromě územních plánů, jejich změn a Zásad územního rozvoje i regulační plány nebo stavební uzávěry. Před dvěma měsíci uspěl s takovou žalobou majitel čestlického aquaparku Pavel Sehnal, když soud uznal, že čtrnáct let trvající stavební uzávěra v Letňanech rozhodně nemá charakter dočasného opatření.
Zákon ovšem vykazoval i řadu nedostatků, například nestanovil ani lhůtu, v jaké je možné plánovací dokumenty zpětně napadnout.
V praxi proto navrhovatelé začali žalovat i územní plány vzniklé před rokem 2000. A protože územní plány jsou podkladem pro vydání územních rozhodnutí, a tedy i stavebních povolení, novela soudního řádu správního od počátku letošního roku už i vzhledem k právní jistotě majitelů nemovitostí stanoví lhůtu, ve které je možné zpětně napadnout akt veřejné správy v této oblasti, na tři roky. Zásadní ovšem je, že nová úprava přesunula rozhodování na krajské soudy. "Má to svůj jasný důvod. Tuto agendu jsme řešili šest let a projednali jsme dvě stovky případů, takže si myslím, že jsme vytvořili solidní judikaturu a krajské soudy z ní mohou vycházet," vysvětluje Josef Baxa, soudce Nejvyššího správního soudu.
O novou úpravu se zasadili sami soudci Nejvyššího správního soudu. Hrozilo totiž, že by územní plány mohly soud úplně zahltit. Podle stavebního zákona má totiž jejich platnost skončit s rokem 2015. Do té doby měly mít všechny obce a města nové plány, jinak by musely fungovat v "nouzovém" režimu, který by pravděpodobně způsobil ve větších městech naprostý chaos. Novela stavebního zákona právě projednávaná ve sněmovně zřejmě odloží konec platnosti současných plánů až na rok 2020. Většina z šesti tisíc obcí a měst však na nových plánech pracuje, což představuje rozbušku pro desítky, spíše ale stovky či tisíce dalších žalob. "Každý územní plán je zdroj konfliktů. Nejvyšší správní soud by se stal jakýmsi úzkým hrdlem, kterým by žaloby neměly mít šanci projít," potvrzuje Baxa.
V novém systému bude fungovat NSS jako soud druhého stupně – proti rozhodnutí krajského soudu bude možné podat kasační stížnost. Dosud byla proti rozhodnutí NSS přípustná pouze ústavní stížnost, a to už je přece jen trochu jiný kalibr. "Zatím jsme řešili v kasačním řízení jen pár jednotlivostí. Je brzo dělat závěry," brání se Baxa shrnout dopad změn na soudní praxi.
Kultivace úředníků Baxa je přesvědčen, že rozsudky Nejvyššího soudu měly velmi pozitivní vliv na kultivaci veřejné správy. "Před možností napadnout plány správní žalobou si úředníci dělali, co chtěli. Nikdo je nedokázal korigovat. Myslím, že si nyní dávají s přípravou dokumentů více práce. Už i čtou naše judikáty a přizpůsobují jim své metodiky," podotýká. Při rozhodování, zda napadený akt veřejné správy zrušit, či nikoli, dokumenty většinou neobstojí při přezkumu procedury, kterou byly vytvořeny nebo přijaty. "Jde sice o procesní důvody, ty ale mají základ ve hmotném právu. Občan musí mít možnost se bránit, pokud se domnívá, že někdo zasahuje do jeho práv. Typicky se úřady nedostatečně vypořádávají s námitkami dotčených osob, nerespektují stanoviska dotčených orgánů (například památkáři anebo odbory ochrany přírody) nebo neodstraňují jejich rozporná stanoviska. Někdy bývají v rozporu textové a grafické části územních plánů nebo bývají územní plány v rozporu se Zásadami územního rozvoje," vyjmenovává nejčastější prohřešky Baxa.
Lajdáctví se příliš nevyplatilo Vysoké nad Labem vzdálené čtyři kilometry od Hradce Králové. Vůbec první územní plán, který si oblíbená příměstská obec nechala zpracovat, napadla místní zemědělská firma hospodařící na desítkách pronajatých hektarů. Nelíbilo se jí, že plán vymezil nové zastavitelné plochy na více než 50 hektarech, většinou polí, v důsledku čehož měl vzrůst počet obyvatel čtyřikrát. S tak masivní výstavbou nesouhlasil ani Hradec Králové. Navíc nadřazený plánovací dokument, který obsahuje záměry nadmístního významu, s žádnou takovou zástavbou v lokalitě nepočítal.
Soudce si v tomto případě neodpustil včlenit do rozsudku pasáž o škodlivých dopadech suburbanizace. Během projednávání soud také zjistil, že posouzení vlivu plánu na životní prostředí obsahuje řadu protimluvů.
V posudku například zpracovatel uvádí, že územní plán bude mít negativní vliv na 11 z 15 sledovaných složek životního prostředí, v závěru potom ale tvrdí, že z územního plánu nevyplývají žádné významnější negativní vlivy pro obyvatelstvo a pro prostředí.
Nakonec autorizovaný odborník dodal, že jde o subjektivní hodnocení, jelikož nevycházel ze žádné metodiky. Navíc se ukázalo, že ve dvou lokalitách měněných na stavební parcely žijí živočichové zapsaní v červených knihách ohrožených druhů, což ani slovem nezmínil. Soud takový postup označil za ignoranci smyslu posuzování vlivu na životní prostředí a snahu dostát právu pouze formálně. I to byl jeden z důvodů, proč plán zrušil jako celek.
Pro procesní vady zrušil soud také změny územního plánu v Moravanech u Brna. Dění kolem územního plánu by tam vydalo na novodobou gangsterku. Policie dodnes nevypátrala fiktivního kurýra, jenž vnikl do domu starostky, zmlátil ji, následně i jejího zetě a dceru, kteří jí přispěchali na pomoc. Nešlo o první fyzické napadení ženy, která se stavěla proti zamýšleným změnám územního plánu. Měly zvětšit objem zastavitelných ploch o 45 hektarů a zvýšit počet obyvatel malé obce třikrát.
Správní žalobu podali tři majitelé nemovitostí, kteří si Moravany vyhlédli, protože jim předchozí územní plán garantoval "vesnický způsob života v ekologicky přívětivém prostředí".
Žalobci poukázali na to, že nové zastavitelné plochy neobsahují žádná místa pro občanskou vybavenost, proces změn územního plánu probíhal chaoticky a nepřehledně, navíc nebyl podobně jako u Vysoké v souladu s nadřazenou dokumentací. Přijetí změn se místní pokusili zabránit vyvoláním referenda, zastupitelé jej ale odmítli vyhlásit. Zřejmě proto, že šest z nich mělo mít z chystaných změn osobní profit.
Aby nám to doma nesmrdělo Asi nejobtížnější je přezkum napadených rozhodnutí z hlediska přiměřenosti regulace.
Tady bývají soudci nejzdrženlivější. Při rozhodování o tom, zda byla dodržena zásada proporcionality, musí pečlivě vyvažovat zájem veřejný a zájem soukromý. "Zažil jsem i případy, kdy se letité sousedské spory v obci přetavily ve spor o územní plán," vzpomíná Baxa, kterému se vryla do paměti kauza z Vracovic. Farmář, jehož rodina ve vesnici hospodařila několik generací, v poklidu rozšiřoval svou zemědělskou usedlost až do doby, než si vedle něj postavila dům starostova dcera. Starosta se snažil zabránit plánované přístavbě hospodářských stavení a žlabu v rámci územního řízení s argumentem, že stavba není v souladu s územním plánem. Neúspěšně. Nový územní plán, který nechal starosta zpracovat, už ovšem pozemky nepohodlného souseda změnil na zahrady a ochrannou zeleň, které není možné využívat pro chov zvířat. Soud uznal, že obec nepřiměřeně zasáhla do práv žalobce.
"My bychom měli být schopni ohlídat, aby nebyla pošlapána práva jednotlivců tím, co je vydáváno za veřejný zájem a ve skutečnosti jím není," říká soudce, který řešil i změnu územního plánu v Jesenici u Prahy. Přestože obec trpěla snad všemi neduhy suburbanizace, zastupitelstvo tu i přes odpor usedlíků schválilo změnu územního plánu, která vymezila dalších téměř půl milionu metrů čtverečních jako stavební.
Změnu zažaloval také místní zemědělec.
Z jeho lánů se totiž přes noc staly plochy zeleně a zastavitelné území. Ani o jedno neměl zájem. Navíc tento akt vnímal jako pomstu za to, že pozemky odmítl prodat jednomu ze zastupitelů obce. Poukázal také na to, že u této změny, která postihne řadu chráněných živočichů, nebyla řádně zpracována studie jejího vlivu na okolí. Ani v Jesenici se projednání plánu neobešlo bez ataků a výhrůžek.
Místní dvakrát sesbírali podpisy a pokusili se o vyhlášení referenda. Nakonec sestavili kandidátku a ve volbách vyhráli ještě dříve, než stihl NSS vynést rozsudek, kterým změnu územního plánu zrušil.
Mluvte spolu!
Z interní statistiky, kterou si nechal Baxa zpracovat, vyplývá, že žalobci mají poměrně solidní naději na úspěch. Ze všech žalobních návrhů, které k NSS z oblasti územně plánovací dokumentace dorazily, jich věcně projednával dvě třetiny. Zhruba v polovině případů z těch projednávaných byla žaloba úspěšná. "Statistika vypovídá především o tom, jak se ‚choroba‘ vyvíjí, už ale nehovoří o tom, kde se vzala. Stavební zákon definuje smysl územního plánování tak, že má vytvářet předpoklady pro udržitelný rozvoj území. To je krásná proklamace, mnohdy mám ale pocit, že jeho skutečným účelem je vytvářet korupční prostředí a živit úředníky, kteří zapomínají na to, že zákon je tu přece pro lidi, ne lidé pro zákony," říká Pavel Trna, asistent soudce NSS, starosta obce Štěchov v Jihomoravském kraji a student stavební fakulty VUT v Brně v jedné osobě.
Nechce ale na úředníky jen plivat. Paradoxně častým důvodem zrušení rozhodnutí správního orgánu je jen jejich nedůvodná obava napsat, proč něco povolují, nebo naopak nechtějí povolit. "Nesmí ze strachu či alibismu odkazovat na paragrafy, měli by se naučit svá rozhodnutí vysvětlovat tak, aby to pochopil i laik," soudí Trna. Na druhou stranu minimálně stejně často jednají úředníci pod tlakem politiků, kteří jsou jejich přímými nadřízenými, z pozice síly. Občané mnohdy dostanou až před soudem možnost vyjádřit se. "Kdyby spolu lidé více mluvili, nemuseli by končit tady. To, že politici a úředníci nedají lidem prostor, se jim ale potom mnohonásobně vrátí, když jejich několikaletá práce na územních plánech spadne pod stůl," je přesvědčen Baxa.
Nedostatek komunikace soud vytkl například moravskému hejtmanství. Při zrušení Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje sice průběh veřejného projednávání návrhu zásad nehrál primární roli, soudci ale v rozsudku výslovně kritizovali, že občané dostali na vyjádření pouze tři minuty. "I kdyby tam měli úředníci sedět tři neděle, měli poslouchat," tvrdí Trna.
Na NSS se ve chvíli, kdy zrušil celé zásady Jihomoravského kraje, snesla vlna kritiky za to, že se v regionu na další léta zastaví výstavba páteřních komunikací. "Nešlo o nějakou zlovůli. Jen spisová dokumentace měla přes tisíc stran bez výkresové dokumentace, osm lidí tady pracovalo půl roku často i deset hodin denně, abychom se s problematikou podrobně seznámili a odpovědně rozhodli," brání rozhodnutí Trna.
Veřejné projednání žaloby, kterou podalo 14 nespokojených starostů obcí a 13 občanů, se odehrávalo v největší zasedačce soudu, její stěny pokrývaly mapy Jihomoravského kraje se zákresy dopravních komunikací. V rámci rozsudku se snažili soudci říci nejen to, co bylo špatně, ale i to, jak by měl takový dokument vypadat. Například v některých momentech byly zásady řešeny do nejmenších detailů. Byly v nich vyznačeny podrobně koridory dálnic včetně detailních studií, hodnocení synergických a kumulativních vlivů několika dálnic v blízkosti obcí se ale odbylo umístěním tečky příslušné barvy na mapu bez jakéhokoli zamyšlení nad tím, zda bude takto vzniklá zátěž pro území únosná. "To je nepoměr," soudí Trna.
Rozsudek pod lampou Pražští úředníci si při vynesení brněnského rozsudku oddechli, že k nim byl NSS ještě milostiv. Přestože v uplynulých letech vyzmizíkoval z pražského územního plánu a Zásad územního rozvoje trasu nové letištní ranveje, suchdolskou a běchovickou část pražského okruhu nebo vysokorychlostní trať, a tím fakticky na léta znemožnil jejich výstavbu, celý dokument jim neshodil. Stoosmdesátistránkový rozsudek ke zrušení jihomoravských ZUR nyní studují dost pečlivě. Na chvíli, kdy jim první občan nebo městská část napadnou aktualizovanou verzi pražských Zásad územního rozvoje, chtějí být připraveni.

O autorovi: Hana Boříková - Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.